Fundamento constitucional de la potestad disciplinaria

1. Las cuatro notas del artículo 117.1 CE y el lugar de la responsabilidad

1El artículo 117.1 CE define el estatuto del juez con cuatro notas, que son la independencia, la inamovilidad, la responsabilidad y el sometimiento único al imperio de la ley. Suelen citarse en bloque, como si pesaran lo mismo, y sin embargo no están en el mismo plano. La independencia es el fin del precepto. La inamovilidad la sirve como garantía material, pues conforme al artículo 117.2 los jueces no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados «sino por alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley», mientras que el sometimiento a la ley aporta la justificación democrática del conjunto. ¿Y la responsabilidad? Es la condición de legitimidad de todo lo anterior, desde luego, pero el constituyente fue consciente de que cualquier mecanismo de exigencia de responsabilidad al juez encierra a la vez una amenaza potencial para su independencia, y por eso la sometió a una doble reserva de ley y de garantías. En el diseño del artículo 117 la responsabilidad judicial funciona, en suma, como un sistema cerrado. Caben las responsabilidades legalmente previstas, por los cauces legalmente previstos y con las garantías legalmente previstas, y no hay ahí ninguna habilitación abierta para que fiscalice al juez cualquiera que se sienta agraviado por sus decisiones, sea un ciudadano o sea un ministro.

2El artículo 414 LOPJ, pórtico del régimen disciplinario, reproduce esa estructura al disponer que los jueces «están sujetos a responsabilidad disciplinaria en los casos y con las garantías establecidas en esta ley», y el artículo 415.1 la refuerza al añadir que la responsabilidad «sólo podrá exigirse por la autoridad competente, mediante el procedimiento establecido en este capítulo». Cuanto se dirá en los capítulos siguientes sobre tipos, órganos y procedimientos no es más que el desarrollo de esa idea inicial, la de que en esta materia no existen poderes implícitos y todo lo que la ley no atribuye queda, sencillamente, fuera.

2. El artículo 122.2 CE. La disciplina como función de garantía

3El artículo 122.2 CE encomienda al Consejo General del Poder Judicial, como núcleo de sus funciones, los nombramientos, los ascensos, la inspección y el régimen disciplinario de jueces y magistrados. La historia del precepto es conocida. Se trataba de sustraer al Poder Ejecutivo, donde habían residido desde el siglo XIX con los resultados conocidos, los resortes capaces de premiar y castigar jueces, y de confiarlos a un órgano constitucional creado al efecto. Importa retener que la disciplina se atribuye al Consejo para garantizar la independencia, no a pesar de ella. La exposición de motivos de la LO 16/1994 la calificó de «instrumento indispensable para el debido aseguramiento de la independencia judicial»¹1Exposición de motivos, punto VII, de la LO 16/1994, de 8 de noviembre, de reforma de la LOPJ., y de ahí se sigue una consecuencia interpretativa que gobierna toda esta obra. Una potestad atribuida con esa finalidad tuitiva que acaba produciendo un efecto de amenaza sobre los jueces no se está usando conforme a su título, se está desviando en el sentido del artículo 70.2 LJCA, porque sirve a un fin distinto, y en este caso opuesto, del que justificó su atribución.

4Conviene precisar también la naturaleza del titular. El CGPJ es un órgano constitucional, pero no es un órgano jurisdiccional, sino el órgano de gobierno del Poder Judicial, cosa distinta del Poder Judicial mismo y desde luego de un pretendido superior jerárquico de los jueces. Así lo dejó establecido el Tribunal Constitucional desde la STC 108/1986, y la jurisprudencia contencioso-administrativa lo recuerda cada vez que debe precisar que ni la Comisión Disciplinaria ni el Pleno son tribunales²2STC 108/1986, de 29 de julio. En la jurisprudencia contencioso-administrativa, por todas, STS del Pleno de 3 de marzo de 2014 (rec. 4/2013) y STS 317/2026, de 13 de marzo, FJ 7, con cita del ATS de 17 de junio de 2020 (RCA 86/2020).. De esa naturaleza derivan las dos caras de su régimen. Sus actos disciplinarios son actos administrativos y, como tales, plenamente fiscalizables por la jurisdicción, según se verá en el Capítulo III. Y, al mismo tiempo, el Consejo carece por definición de competencia alguna sobre el ejercicio de la jurisdicción, de manera que administra el estatuto de los jueces pero tiene vedado por completo lo que los jueces juzgan.

5Hay en la STC 108/1986 una advertencia que el tiempo se ha encargado de confirmar. El sistema de elección parlamentaria de los doce vocales judiciales, dijo el Tribunal, no era inconstitucional, pero corría el riesgo de trasladar al Consejo la lógica del reparto partidista y de frustrar con ello la finalidad del órgano, riesgo cuya conjura se confió al buen sentido de los actores políticos³3STC 108/1986, cit., FJ 13. La advertencia fue retomada, ya con reproche a la práctica, por la STC 191/2016, de 15 de noviembre, al enjuiciar la reforma de la LO 4/2013.. Han pasado cuarenta años y ocho mandatos, con episodios de bloqueo prolongado y renovaciones pactadas por cuotas, y cada cual puede juzgar el balance de aquel buen sentido. Lo que a esta obra le interesa es que la función disciplinaria es, de todas las del órgano, la que menos tolera ese déficit, porque en ella el reparto partidista no afecta solo a la imagen del Consejo, sino a la posición constitucional de cada juez.

3. La tensión interna del modelo

6La doctrina más atenta advirtió ya en los años noventa de una dificultad estructural que el diseño constitucional lleva dentro. El mismo órgano al que se encomienda salvaguardar la independencia de cada juez, hasta el punto de deberle amparo cuando sea inquietado o perturbado conforme al artículo 14 LOPJ, es el que ejerce sobre él la potestad más temible de su estatuto⁴4GONZÁLEZ GRANDA, P., Independencia del juez y control de su actividad , Tirant lo Blanch, 1993. En sentido próximo, MARTÍN RÍOS, P., «Independencia y responsabilidad disciplinaria judicial. Especial mención a las diligencias informativas», cit., y la doctrina allí recogida.. Dicho de otro modo, atribuir la disciplina al Consejo no elimina el riesgo de que se emplee como instrumento de presión, sino que lo traslada al interior del propio sistema, donde resulta bastante más difícil de percibir y de combatir que el viejo peligro del ministro que expedienta. Si la composición del órgano depende de los partidos, el gobierno de los jueces puede convertirse, sin necesidad de tocar una sola ley, en correa de transmisión de las mayorías políticas.

7Esa tensión permanece de ordinario en estado latente, compensada por la cultura institucional y por el control del Tribunal Supremo, y los precedentes que se estudian en el Capítulo IV acreditan que el Consejo sabe operar dentro del límite incluso en asuntos de máxima presión pública. Pero un diseño cuya corrección depende de la cultura de quienes lo ocupan es, por definición, un diseño vulnerable, y la vulnerabilidad crece cuanto más partida esté la composición del órgano y más decisiones se resuelvan por mayorías estrechas. No creo que el diagnóstico deba llevar a demoler el modelo, entre otras cosas porque ninguno de los modelos alternativos carece de riesgos equivalentes o mayores, pero sí a reforzar por ley un límite que la cultura institucional, por sí sola, no garantiza. De eso se ocupa el Capítulo VI.

4. El artículo 12 LOPJ

8Si hubiera que reducir el sistema a un solo precepto, sería el artículo 12 LOPJ. Su apartado primero proclama la independencia «respecto a todos los órganos judiciales y de gobierno del Poder Judicial». El segundo prohíbe a los jueces y tribunales, y con mayor razón a los órganos de gobierno, «corregir la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico hecha por sus inferiores en el orden jerárquico judicial sino cuando administren justicia en virtud de los recursos que las leyes establezcan». Y el tercero remata el sistema al disponer que tampoco podrán «dictarles instrucciones, de carácter general o particular, dirigidas a la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico que lleven a cabo en el ejercicio de su función jurisdiccional».

9El alcance del precepto se aprecia mejor leyendo juntas algunas cosas que suelen leerse por separado. Ante todo, el artículo 12 no consagra un privilegio del juez, sino una regla de competencia, pues designa al único corrector posible del contenido jurisdiccional, que es el tribunal del recurso, y priva de esa función a cualquier otro sujeto, incluido el propio Poder Judicial en su dimensión gubernativa. La independencia «respecto a todos» del apartado primero menciona expresamente a los órganos de gobierno, de manera que el juez es independiente también, y señaladamente, frente al CGPJ. Tampoco debe engañar la salvedad final del apartado segundo sobre la advertencia y corrección disciplinaria con arreglo a lo dispuesto en la ley, que alguien podría querer leer como una excepción al principio. Es más bien su confirmación, porque remite en bloque al sistema tasado de los artículos 414 y siguientes, con lo que fuera de los tipos y procedimientos legales no existe potestad correctora alguna, y dentro de ellos solo existe en la medida, que se verá en el Capítulo II, en que los tipos no invaden el contenido decisorio. Añadiré una observación que suele pasarse por alto. El artículo 417.4 LOPJ tipifica como falta muy grave «la intromisión, mediante órdenes o presiones de cualquier clase, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional de otro juez o magistrado». Es la traducción disciplinaria del artículo 12, y dice mucho del sistema que la presión sobre el juez merezca el máximo reproche cuando proviene de otro juez. Que esa misma presión, ejercida desde el órgano de gobierno mediante el uso desviado del aparato disciplinario, carezca de tipo aplicable a los vocales no la convierte en lícita, aunque sí revela una asimetría del sistema que las propuestas del capítulo final tratan de corregir.

10Completan el dispositivo el artículo 13, según el cual «todos están obligados a respetar la independencia de los Jueces y Magistrados», y el artículo 14, que convierte ese respeto en tutela activa, pues el juez inquietado o perturbado en su independencia lo pondrá en conocimiento del Consejo, que proveerá el amparo, sin perjuicio de la intervención del Ministerio Fiscal. De su insuficiente articulación procedimental, y de la propuesta para dotarlo de un procedimiento efectivo, se ocupa el capítulo final. Baste aquí con dejar apuntada su posición en el sistema, porque el deber de amparo es la otra cara de la potestad disciplinaria, y un Consejo que ejerce la segunda mientras omite el primero está contradiciendo el fundamento mismo de su potestad.

5. Naturaleza de la potestad y régimen de garantías

11Por su naturaleza, la responsabilidad disciplinaria judicial es una potestad sancionadora administrativa⁵5Por todas, STS 317/2026, cit., FJ 7, que habla de «una potestad sancionadora que es genuinamente administrativa». En la doctrina, la línea que subraya la identidad sustancial con la potestad sancionadora de la Administración (Montero Aroca, entre otros)., y de ahí derivan dos consecuencias que conviene tener a la vista al mismo tiempo aunque apunten en direcciones distintas.

12Una es la plena aplicación, con las modulaciones generales del Derecho administrativo sancionador, de las garantías de los artículos 24.2 y 25.1 CE, esto es, legalidad y tipicidad, culpabilidad, presunción de inocencia, proporcionalidad y derecho de defensa⁶6Desde la STC 18/1981, de 8 de junio. Con matices, STC 32/2009, de 9 de febrero, FJ 4.. Hay que rechazar aquí una tentación recurrente en la práctica de los poderes públicos, la de rebajar esas garantías invocando la vieja categoría de las relaciones de sujeción especial. Si alguna especialidad presenta este ámbito, opera más bien al revés, porque el sujeto pasivo no es un administrado cualquiera sino el titular de un poder del Estado cuya independencia es garantía de terceros, y eso reclama más garantías, no menos. La STC 35/2026 ha recordado hace poco lo que cuesta olvidarlo, al anular por vulneración de la culpabilidad, de la presunción de inocencia y de la prohibición de discriminación toda una cadena sancionadora que había tratado como falta lo que era un resultado sin conducta reprochable⁷7STC 35/2026, de 25 de mayo, analizada en el Capítulo IV..

13La otra consecuencia es de orden orgánico y procedimental. Al órgano disciplinario, precisamente por no ser un tribunal, no se le aplican las exigencias del artículo 6 CEDH ni las causas de abstención de la LOPJ, sino el régimen administrativo de abstención y recusación de los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015, por remisión expresa del artículo 580.2 LOPJ⁸8Artículo 580.2 LOPJ en relación con los artículos 23 y 24 de la Ley 40/2015. STS 317/2026, cit., FJ 7. Para el instructor delegado y el secretario del expediente, el artículo 425 bis LOPJ establece expresamente el mismo régimen administrativo de abstención y recusación.. Sobre esa base la jurisprudencia ha admitido que los vocales de la Comisión Disciplinaria integren después el Pleno que resuelve la alzada, con el argumento de que no hay ahí una alzada en sentido propio sino una distribución funcional interna de un órgano constitucional único, y el Tribunal Constitucional ha confirmado en 2026 que el conocimiento sucesivo del asunto por un vocal no presupone interés personal, sino la formación de un criterio técnico⁹9STS del Pleno de 3 de marzo de 2014, cit. STS de 3 de octubre de 2019. STS 1947/2024, de 11 de diciembre. STC 35/2026, cit., conforme a la cual el conocimiento del asunto «en las distintas instancias orgánicas» del Consejo no presupone por sí solo un interés personal.. No discutiré esa doctrina en el plano de la validez. Lo que me parece discutible es su suficiencia como diseño, porque un órgano partido en bloques, cuyos miembros deben su designación a propuestas de partido, que acumula la decisión de incoar, la de sancionar y la de revisar, y que resuelve los empates por voto de calidad, puede superar el examen de constitucionalidad y suspender a la vez el examen europeo de apariencia. En esa distancia entre lo válido y lo prudente se mueven las reformas del Capítulo VI.

6. La triple responsabilidad y sus fronteras

14El artículo 16 LOPJ enuncia la triple responsabilidad del juez, penal, civil y disciplinaria, «en los casos y en la forma determinados en las leyes». Vale la pena recorrer el mapa de cauces resultante, porque su claridad es el mejor antídoto contra cierta confusión interesada que se ha instalado en el debate público.

15El cauce penal está regulado en los artículos 405 y siguientes LOPJ y, en cuanto al tipo central, en el artículo 446 CP. Queda reservado al núcleo duro, la prevaricación, la resolución injusta dictada a sabiendas, se exige ante los tribunales penales con todas las garantías del proceso debido y con los filtros cualificados de admisión, y lleva aparejada como efecto reglado, que no como sanción gubernativa, la suspensión del artículo 383.1 LOPJ cuando se declara haber lugar a proceder. Es el único terreno en el que el contenido de una resolución puede costarle al juez su estatuto, y justamente por eso el legislador lo jurisdiccionalizó por completo. Quien sostenga que un juez prevarica tiene abierta la querella, con sus cargas y con sus riesgos, pero no tiene abierto el atajo del expediente.

16La responsabilidad civil directa del juez frente al justiciable, una reliquia de eficacia práctica casi nula, fue suprimida por la LO 7/2015. Hoy el perjudicado por error judicial o por funcionamiento anormal se dirige contra el Estado, conforme a los artículos 292 y siguientes LOPJ en desarrollo del artículo 121 CE, y es el Estado quien puede repetir contra el juez en caso de dolo o culpa grave según el artículo 296.2. El régimen disciplinario conserva una huella de la vieja arquitectura en el artículo 417.5, que tipifica como falta muy grave las acciones u omisiones que hayan dado lugar a esa declaración firme de responsabilidad, y nótese que también aquí el reproche gubernativo solo nace después de una declaración firme ajena al Consejo, técnica de filtro previo sobre la que habrá que volver.

17Queda la responsabilidad disciplinaria de los artículos 414 a 427, residual respecto de las anteriores y limitada, conforme a lo ya dicho, a la dimensión estatutaria y de conducta. Sus relaciones con la penal las gobierna el artículo 415.2 mediante dos reglas clásicas, la compatibilidad de incoación con prejudicialidad devolutiva, pues el expediente no se resuelve hasta la firmeza penal, y la vinculación a los hechos probados penales sin perjuicio de su distinta calificación, a las que el apartado 3 añade la prohibición de doble sanción sobre idéntico fundamento.

18Con el mapa delante, el argumento de la supuesta impunidad judicial, tan repetido en el debate público, se desmonta solo. El juez español responde por varias vías ante jurisdicciones distintas y es probablemente el servidor público sometido a más controles de nuestro ordenamiento. Lo único que no existe, porque el sistema entero está construido para que no exista, es la respuesta gubernativa al contenido de lo juzgado. A la responsabilidad disciplinaria, con ese mapa como referencia, se dedican los capítulos que siguen.