Reformas y conclusiones

1. Lo que la reforma en curso toca y lo que no toca

1Toda reforma legislativa se define tanto por su contenido como por sus silencios, y el proyecto de Ley Orgánica para la ampliación y fortalecimiento de las carreras judicial y fiscal ofrece en materia disciplinaria un silencio llamativo. La reforma remueve el acceso a la carrera, con los turnos, el proceso de estabilización, las becas y la formación inicial, reordena los ascensos, retoca las Salas de Gobierno y se acompaña de un anteproyecto de nuevo Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. En el flanco que este libro ha identificado como el más sensible para la legitimidad del sistema, que son las garantías del juez frente a un eventual uso desviado de la disciplina, no contiene, en cambio, una sola línea¹1Proyecto de Ley Orgánica para la ampliación y fortalecimiento de las carreras judicial y fiscal (121/000059), remitido a las Cortes en mayo de 2025, que superó el debate de totalidad en el Congreso en febrero de 2026 y seguía en tramitación parlamentaria al cierre de esta obra, en septiembre de 2026, junto con el anteproyecto de reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal..

2Ese silencio merece una reflexión de principio que suministra el Derecho de la Unión. La doctrina Repubblika sobre no regresión impide a los Estados miembros adoptar reformas que reduzcan la protección de la independencia judicial²2STJUE de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19., y su lógica alcanza también, creo, a la omisión cualificada. Cuando el análisis técnico revela brechas estructurales en las garantías, la pasividad del legislador que reforma en abundancia todo lo demás del estatuto judicial deja de ser inercia para convertirse en una opción, y las opciones legislativas en esta materia deben medirse con el estándar que el propio Estado ha sostenido ante el Tribunal de Justicia, conforme al cual los regímenes disciplinarios deben excluir todo riesgo de control político del contenido de las resoluciones.

2. El proyecto de Reglamento de quejas de 2026

3En paralelo, el propio Consejo tramita el reglamento llamado a sustituir al Reglamento 1/1998, esto es, el proyecto de Reglamento de quejas, sugerencias y solicitudes de información. Su pieza más discutida es el artículo 6.2, que restringe el cauce de la queja cuando guarde relación directa o indirecta con un procedimiento judicial concreto, y ha suscitado votos particulares de vocales y el reproche de alguna asociación judicial por limitar un acceso que la ley configura con amplitud³3Proyecto de Reglamento de quejas, sugerencias y solicitudes de información del CGPJ (2026), artículo 6.2, e informe de la asociación Juezas y Jueces para la Democracia con reseña de los votos particulares..

4¿Qué pensar de la iniciativa? En cuanto al fondo, la regla apunta en la dirección correcta y coincide en lo material con la propuesta que se formula más abajo, porque las quejas dirigidas contra el contenido de procedimientos en curso no deben tener recorrido. El reparo es de forma. Una restricción del cauce de la queja, que la LOPJ regula con amplitud en el artículo 423, debe establecerse por ley orgánica y no por reglamento interno del propio órgano interesado, por razones de reserva de ley y también, no es un detalle menor, de apariencia, pues difícilmente puede el órgano que administra las quejas fijar por sí mismo, y con efectos generales, cuáles admitirá. Hace falta la regla, desde luego, pero en la ley, formulada con carácter general y aplicable con independencia de quién presente la queja.

5Con todo, el episodio deja una lección institucional aprovechable. Al proyectar el filtro, el propio Consejo ha venido a reconocer que su sistema de quejas es vulnerable al uso como ariete contra procedimientos en curso, y difícilmente cabría mejor exposición de motivos para las reformas que siguen.

3. Propuestas de reforma

6Las propuestas que siguen, siete en total, no son un programa de máximos sino un conjunto deliberadamente limitado de reformas de la LOPJ, formulables en un artículo único de media docena de apartados, y responden todas al mismo diagnóstico técnico. Unas cierran normativamente el acceso ilegítimo al contenido jurisdiccional, otras ponen forma al procedimiento que puede operar, por sí mismo, como gravamen, y las restantes corrigen los puntos de la ecuación orgánica en que el diseño confía más de lo prudente en la cultura institucional.

a) La cláusula de intangibilidad

7Se propone añadir un apartado al artículo 414 LOPJ con un tenor orientativo como el siguiente. «En ningún caso podrá exigirse responsabilidad disciplinaria por la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, la apreciación de los hechos o la valoración de la prueba contenidas en las resoluciones judiciales, cuya revisión corresponde exclusivamente a los tribunales por vía de los recursos legalmente previstos, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 417.15 y 418.6».

8Se objetará que la cláusula es innecesaria porque ya rige por vía del artículo 12 y de la jurisprudencia. La objeción subestima, me parece, la diferencia de resistencia entre una regla legal y una regla jurisprudencial. La que solo vive en la jurisprudencia depende de que cada operador la respete y puede erosionarse por vía interpretativa sin coste visible, mientras que derogar la que vive en la ley obliga a hacerlo a la vista de todos. La cláusula alinearía además el Derecho español con el parágrafo 66 de la Recomendación CM/Rec(2010)12 y con el estándar del asunto C-791/19, convirtiendo cada infracción futura en un incumplimiento europeo fácilmente constatable.

b) El régimen de la queja del poder concernido

9Se propone completar el artículo 423 LOPJ con una doble regla. Por un lado, el archivo de plano, sin incoación de diligencia alguna, de las quejas o denuncias que tengan por objeto el contenido de resoluciones judiciales susceptibles de recurso o pendientes de él, que es la traducción procesal de la propuesta anterior y priva de todo recorrido, también del recorrido gravoso de la diligencia informativa, al intento de revisión encubierta. Por otro, un régimen especial para las quejas formuladas por quien sea parte en el procedimiento, o por autoridad o cargo público al que el procedimiento afecte directa o indirectamente, que solo podrán tramitarse en cuanto se refieran a conductas ajenas al ejercicio de la potestad jurisdiccional, harán constar esa condición en todas las actuaciones y no podrán fundar por sí solas la incoación de expediente sin una actuación complementaria de comprobación. La razón del régimen especial está en la asimetría estructural entre quejoso y expedientado, pues cuando quien acciona el resorte disciplinario es un poder público con influencia mediata sobre la composición del órgano que decide, la queja deja de ser un simple acto de fiscalización ciudadana. Nótese que no se propone la inadmisión absoluta, que privaría sin justificación al justiciable que es parte de un cauce legítimo para las quejas de conducta, sino transparencia y corroboración, lo bastante para neutralizar el peso institucional del quejoso poderoso sin cerrar el cauce al débil.

c) El estatuto reforzado del Promotor de la Acción Disciplinaria

10La reforma de 2013 profesionalizó la instrucción pero dejó al instructor a merced del órgano político en el momento decisivo, y ese es el defecto a corregir. La pieza principal consistiría en exigir que la separación del criterio del Promotor, y en particular el rechazo de sus propuestas de archivo, requiera mayoría de tres quintos de la Comisión Permanente o del órgano competente, con motivación reforzada que identifique el concreto error jurídico apreciado y con exclusión del voto de calidad conforme a la propuesta f). Convendría acompañarla de un mandato no renovable con causas tasadas de cese apreciadas por mayoría cualificada, que aseguren su independencia funcional, y de la publicación sistemática, anonimizada cuando proceda, de sus acuerdos de archivo e incoación, que constituyen un cuerpo doctrinal valioso y hoy opaco. La lógica de fondo es la del principio acusatorio que la LO 4/2013 dijo instaurar. Si el instructor técnico no acusa, el órgano político no debería poder forzar la persecución por mayoría simple.

d) La regulación de las diligencias informativas

11El instrumento con mayor aptitud para operar como gravamen de hecho exige una regulación completa en el artículo 423, cuyo contenido mínimo resulta del propio diagnóstico. El juez afectado debe ser notificado desde la incoación, con expresión de los hechos, y tener derecho de audiencia y de acceso. Las diligencias deben tener una duración máxima, seis meses parece razonable, con archivo automático a su vencimiento, y su apertura no debe recibir publicidad institucional salvo que la pida el propio afectado. Falta, en fin, una regla expresa conforme a la cual la diligencia informativa no podrá tener por objeto hechos comprendidos en la prohibición de la propuesta a). La interrupción de la prescripción, ya condicionada por el artículo 416.3 a la notificación formal, quedaría así ensamblada con un procedimiento que hoy carece de forma.

e) Taxatividad y graduación

12Se propone una revisión técnica de los artículos 417 a 419 para dotar de mayor precisión a los tipos de textura abierta, incorporando a la ley, como definiciones auténticas, las fórmulas jurisprudenciales consolidadas, en particular la de la desatención y la ignorancia inexcusable de las sentencias de 2015 y la del juez como empleado público de la sentencia de 2010. Y se propone añadir un catálogo legal de criterios de graduación de las sanciones, con la intencionalidad, el perjuicio causado, la reiteración, la perturbación del servicio y la reparación, hoy inexistente y suplido por una discrecionalidad que el artículo 421.3 apenas encauza. Es, de todas las propuestas, la menos polémica y también la más antigua, pues la doctrina la reclama desde hace décadas⁴4Por todos, DELGADO DEL RINCÓN, L. E., Constitución, Poder Judicial y responsabilidad , CEPC, 2002, y MARTÍN RÍOS, P., «Independencia y responsabilidad disciplinaria judicial. Especial mención a las diligencias informativas», cit., sobre la indeterminación de tipos y sanciones y el exceso de procedimiento..

f) El voto de calidad y la abstención en materia disciplinaria

13En un órgano colegiado partido en sensibilidades, cuya composición procede de propuestas parlamentarias, el voto de calidad de la Presidencia plantea en materia disciplinaria un problema específico que no plantea en otras funciones, y la corrección cabe en una regla breve. En el ejercicio de la potestad disciplinaria, el empate se resolverá siempre en el sentido más favorable al juez o magistrado afectado, sin que proceda el voto de calidad de la Presidencia. Su fundamento no es orgánico sino sustantivo, porque la potestad disciplinaria es potestad sancionadora y en el Derecho sancionador la duda, también la duda institucional que un empate expresa, favorece al expedientado. De forma complementaria, debe desarrollarse para los vocales un régimen específico de abstención en los asuntos disciplinarios con dimensión política directa, señaladamente cuando el quejoso sea miembro del Gobierno o cargo del partido a cuya propuesta deba el vocal su designación, concretando para el Consejo la remisión genérica del artículo 580.2 LOPJ a las causas de la Ley 40/2015. Nadie presume aquí la parcialidad de nadie. Lo que se sostiene es que la apariencia de imparcialidad exigida a los jueces obliga, con mayor razón todavía, a quienes los juzgan en vía gubernativa. La jurisprudencia constitucional ha validado la arquitectura vigente en su dimensión estructural, y nada impide al legislador mejorarla en su dimensión funcional.

g) El amparo del artículo 14 LOPJ

14El deber de amparo carece hoy de procedimiento, y la experiencia enseña lo que le ocurre a un deber sin procedimiento cuando su cumplimiento incomoda. Se propone una tramitación preferente con resolución en un plazo máximo de diez días, un catálogo legal de medidas, con la declaración institucional, el requerimiento de cese al perturbador, la comunicación al Ministerio Fiscal cuando los hechos revistan caracteres de delito y el ejercicio de acciones en defensa del juez, y la legitimación de las asociaciones judiciales para instarlo con consentimiento del afectado, que evite inadmisiones puramente formalistas. Añadiría, sobre todo, un deber de actuación de oficio del Consejo cuando la perturbación provenga de miembros del Gobierno o de las Cortes, porque en ese supuesto esperar la solicitud del juez equivale a pedirle que se exponga dos veces. Un régimen de amparo con procedimiento, plazos y actuación de oficio es, por lo demás, la contrapartida natural de la potestad disciplinaria, pues el mismo órgano que puede expedientar al juez debe estar en condiciones, y en la obligación, de protegerlo con idéntica agilidad.

4. Conclusiones

15Primera. La potestad disciplinaria sobre jueces y magistrados es una potestad administrativa de fin tasado, que consiste en asegurar el correcto desempeño estatutario de los miembros de la carrera judicial, y no un instrumento de revisión, corrección o retorsión del ejercicio de la jurisdicción, cuyo control corresponde en exclusiva al sistema de recursos conforme a los artículos 117 y 120 CE y 12 LOPJ.

16Segunda. El límite de la intangibilidad disciplinaria del contenido jurisdiccional no es una construcción doctrinal discutida, sino Derecho positivo reiterado. Fórmula constante de la Sala Tercera desde 2010 y 2015, reiterada por la STS 317/2026. Doctrina administrativa del propio Promotor de la Acción Disciplinaria desde 2018. Y técnica legal expresa allí donde el legislador admitió excepciones, siempre mediadas por el tribunal del recurso, en los artículos 417.15 y 418.6 LOPJ.

17Tercera. Los tipos disciplinarios de textura abierta, como la desatención, la ignorancia inexcusable o la falta de consideración, castigan la ausencia o la degradación de la conducta debida del juez como servidor público. El acto de juzgar, en cambio, no puede integrar falta alguna, y por eso la jurisprudencia solo admite el reproche allí donde la actuación jurisdiccional obligada faltó por completo o fue denegada de modo abiertamente inexcusable.

18Cuarta. El artículo 418.6 LOPJ contiene la regla de cierre del sistema, conforme a la cual las expresiones de las resoluciones judiciales solo acceden a la disciplina de la mano del tribunal del recurso. Su elusión mediante la reconducción a tipos genéricos sin esa regla de procedibilidad, como el artículo 418.5, sería un fraude de etiquetas contrario al principio de especialidad y a la voluntad inequívoca del legislador.

19Quinta. En el régimen disciplinario judicial el procedimiento puede ser, por sí mismo, el gravamen. La incoación o prolongación de actuaciones sin viabilidad jurídica produce el efecto desaliento que el TJUE, en los asuntos C-791/19 y C-204/21, y el TEDH, en los asuntos Kudeshkina, Baka y Tuleya, consideran una lesión autónoma de la independencia, y esa lesión no desaparece con el archivo final, que llega cuando el efecto ya está producido.

20Sexta. El estándar europeo construido frente a Polonia es plenamente aplicable al sistema español. El régimen disciplinario solo es conforme con el artículo 19 TUE si excluye todo riesgo de control del contenido de las resoluciones, ante órganos estructuralmente inmunes a la influencia partidista y mediante procedimientos que no puedan operar como castigo de hecho.

21Séptima. El sistema español conserva piezas técnicamente sanas, con un instructor profesionalizado, un control jurisdiccional de plena jurisdicción ante la Sala Tercera y la capacidad de corrección constitucional que la STC 35/2026 acredita. Sus vulnerabilidades son de diseño y se concentran en tres puntos, la falta de cláusula de cierre del principio acusatorio, la ausencia de régimen de las diligencias informativas y una ecuación orgánica que confía a la cultura institucional, y en su caso al voto de calidad, decisiones que en Derecho sancionador deberían estar regladas.

22Octava. De ahí que la respuesta de lege ferenda no consista en tener menos disciplina judicial, sino en tenerla mejor construida, con la cláusula legal de intangibilidad, el archivo de plano de las quejas dirigidas contra contenido recurrible y el régimen de transparencia y corroboración para las del poder concernido, el estatuto reforzado del Promotor, la regulación garantista de las diligencias informativas, la taxatividad y la graduación, la exclusión del voto de calidad con la regla favorable al expedientado en los empates, y un amparo del artículo 14 LOPJ dotado por fin de procedimiento, plazos y deber de actuación de oficio. La independencia judicial no es un privilegio corporativo de los jueces, sino una garantía de los ciudadanos, y la mejor manera de protegerla es que las reglas que la sirven no dependan de quién ocupe, en cada momento, los órganos llamados a aplicarlas.