El ius puniendi único del Estado y sus dos manifestaciones

1. La unidad del ius puniendi como punto de partida

1.1 El diseño constitucional

1La potestad sancionadora de la Administración es muy anterior a la Constitución de 1978; lo que el texto constitucional hizo fue recibirla y, al recibirla, someterla a un estatuto compartido con el poder punitivo de los jueces. El artículo 25.1 CE sujeta a una misma garantía de legalidad la condena o sanción por «delito, falta o infracción administrativa». El artículo 25.3 traza la única frontera material infranqueable entre ambas manifestaciones, al prohibir que la Administración civil imponga sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad. Y el artículo 106.1 somete toda la actuación administrativa, también la punitiva, al control de los tribunales. Sobre esa base normativa, el Tribunal Constitucional construyó tempranamente la tesis que preside la materia, según la cual pena y sanción administrativa traducen un solo ius puniendi estatal que discurre por dos cauces orgánica y procedimentalmente diversos pero de sustancia homogénea.

2Para el objeto de este estudio importa subrayar algo que suele pasar inadvertido, y es que la propia Constitución contempla expresamente la dualidad punitiva justo en el ámbito que nos ocupa. El artículo 45.2 CE encomienda a los poderes públicos velar por que todos los recursos naturales se utilicen racionalmente, y pocos recursos hay tan escasos e irrepetibles como el suelo. Para quienes quebranten ese mandato, el artículo 45.3 anuncia, en los términos que la ley fije, que «se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado». El artículo 47, por su parte, encomienda al legislador regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. El constituyente, pues, no solo tolera sino que prescribe una tutela de doble nivel del suelo, penal y administrativa, y añade un tercer elemento, la reparación, que no es sanción y que por ello transita por cauces propios. Toda la arquitectura de esta monografía está en germen en el artículo 45.3 CE. Hay allí dos potestades punitivas alternativas o escalonadas, con ese «o, en su caso» que reclama interpretación, y un deber de reparación que en nuestra materia se llama restauración de la realidad física alterada. Determinar cuándo procede cada nivel, cómo se coordinan entre sí y qué papel corresponde a la reparación es, en última instancia, el programa de las páginas que siguen.

1.2 La doctrina constitucional fundacional

3Dos sentencias de los primeros años delimitaron el terreno de juego. La STC 18/1981 sentó que al Derecho administrativo sancionador le resultan aplicables, «con ciertos matices», los principios que inspiran el orden penal, en atención a que uno y otro traducen el ordenamiento punitivo del Estado¹1STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2.. La fórmula de las garantías comunes pero matizadas sigue siendo hoy la clave de bóveda del sistema y también, como se verá, la fuente de sus principales tensiones, pues en los matices anida la asimetría.

4El segundo pilar, el de los límites de la potestad sancionadora de la Administración, lo aportó la STC 77/1983. Junto a la legalidad y a la interdicción de las sanciones privativas de libertad, la sentencia enunció la subordinación de la actividad sancionadora de la Administración a la autoridad judicial, y extrajo de ella tres consecuencias que estructuran, respectivamente, los capítulos V y VI de este trabajo. La primera es el control judicial ulterior de la sanción administrativa. La segunda, la imposibilidad de que la Administración ejerza su potestad mientras esté conociendo la jurisdicción penal, con el correlativo deber de respetar lo resuelto por esta, en lo que ya se anuncian la preferencia penal y la prohibición de doble sanción. Y la tercera, la sujeción de la Administración al relato fáctico que los tribunales declaren probado, ya que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para distintos órganos del Estado²2STC 77/1983, de 3 de octubre, FFJJ 3 y 4. La formulación clásica de la vinculación fáctica ---unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado--- procede de su FJ 4.. En estas dos resoluciones fundacionales está ya contenido, en síntesis, el modelo español de relación entre ambos sistemas, hecho de unidad sustancial, dualidad orgánica y primacía judicial.

2. ¿Diferencia cualitativa o cuantitativa entre delito e infracción administrativa?

2.1 Las tesis cualitativas clásicas

5La pregunta por la naturaleza de la diferencia entre el ilícito penal y el administrativo es tan antigua como la propia consolidación del aparato sancionador de la Administración. Su formulación canónica se debe a Goldschmidt, para quien el delito criminal lesiona bienes jurídicos radicados en esferas individuales de voluntad, mientras que el ilícito administrativo consiste en la mera desobediencia a mandatos dictados por la Administración en interés del bienestar público. De un lado habría un injusto con sustancia ética propia; de otro, una simple contravención de policía, éticamente neutra, cuya represión constituiría un «Derecho penal administrativo» distinto del verdadero Derecho penal³3Goldschmidt, J., Das Verwaltungsstrafrecht, Berlín, 1902.. La distinción evocaba parejas conceptuales de larga tradición, como la de malum in se y malum prohibitum o la del delito natural frente al delito artificial, y prometía un criterio sustantivo para repartir las conductas entre ambos sistemas.

6En España la discusión llegó tarde y con un sesgo peculiar, porque el problema práctico no era tanto delimitar dos sistemas como domesticar uno de ellos. El aparato sancionador administrativo preconstitucional, hipertrofiado y ayuno de garantías, mereció de García de Enterría la calificación de derecho represivo anterior a Beccaria, urgido de los límites que el Derecho penal había conquistado dos siglos antes⁴4García de Enterría, E., «El problema jurídico de las sanciones administrativas», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 10, 1976.. Y fue precisamente Cerezo Mir quien, en el trabajo cuyo título anticipa el de esta monografía, concluyó que entre lo injusto penal y lo injusto administrativo no cabe hallar diferencias cualitativas, sino únicamente cuantitativas, con la consecuencia, entonces revolucionaria y hoy derecho vigente, de que garantías y principios penales habían de proyectarse igualmente sobre la potestad sancionadora de la Administración⁵5Cerezo Mir, J., «Límites entre el Derecho penal y el Derecho administrativo», cit., passim..

2.2 La consagración de la tesis cuantitativa

7La tesis cuantitativa es hoy claramente dominante en la doctrina. Delito e infracción administrativa se ocupan esencialmente de lo mismo, que es describir y prohibir conductas socialmente nocivas bajo amenaza de sanción, y se distinguen por el grado de gravedad del ilícito y de su consecuencia, no por su naturaleza. El delito es la conducta irregular más grave, a la que se reserva la sanción más grave, la pena, administrada con las mayores garantías. Esta indiferencia ontológica entre ambos injustos constituye, además, jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, y ha sido asumida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos⁶6Lascuraín Sánchez, J. A. (dir.), Manual de introducción al Derecho penal, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2019, pp. 38-39, donde se sintetiza la opinión dominante y su recepción por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos..

8La aportación de Estrasburgo merece una mención singular, porque blinda la tesis frente al fraude de etiquetas. Desde el asunto Engel, el Tribunal maneja un concepto autónomo de «materia penal» construido sobre tres criterios. El primero es la calificación de la infracción en el Derecho interno, que opera como mero punto de partida. El segundo, la naturaleza misma de la infracción, atendiendo al carácter general de la norma y a la finalidad preventivo-represiva de la sanción. El tercero, la naturaleza y gravedad de la sanción susceptible de imponerse⁷7STEDH Engel y otros c. Países Bajos, cit., § 82. Los criterios son alternativos y no necesariamente cumulativos, sin perjuicio de su apreciación conjunta en los supuestos dudosos.. Y desde Öztürk está claro que la descriminalización formal de una conducta no la sustrae a las garantías del Convenio si la sanción conserva aquella finalidad y aquel alcance general⁸8STEDH Öztürk c. Alemania, cit. El asunto versaba sobre una infracción de tráfico formalmente despenalizada (Ordnungswidrigkeit) que el Tribunal reputó «materia penal» a los efectos del artículo 6 CEDH, atendiendo al carácter general de la norma y a la finalidad a la vez preventiva y represiva de la sanción.. Las garantías, en suma, viajan con la sanción y no con la etiqueta que el legislador le ponga.

9De la tesis cuantitativa se sigue una consecuencia sistemática capital. No habiendo diferencia de esencia, el trazado de la línea divisoria queda en manos del legislador, libre de mover conductas de uno a otro lado. De hecho lo ha venido haciendo en ambas direcciones. Ha despenalizado, como muestra la supresión de las faltas en 2015 con reconducción de buena parte de ellas al ámbito administrativo⁹9Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, que suprimió el libro III del Código Penal, y Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que recondujo al ámbito administrativo buena parte de las antiguas faltas contra el orden público., y ha penalizado sectores enteros antes confiados en exclusiva a la disciplina administrativa, como sucedió en 1995 con la ordenación del territorio. Esos desplazamientos solo conocen el control constitucional de proporcionalidad, deferente por definición con el legislador democrático, según se verá (infra, § 4.2). La labor fina de deslinde descansa así, en la práctica, sobre la exégesis de los tipos y sobre las reglas que coordinan ambos aparatos.

2.3 El retorno de las tesis cualitativas: la crítica a la «administrativización» del Derecho penal

10Ese consenso convive, sin embargo, con un rebrote de las tesis cualitativas de orientación distinta a la clásica. Su exponente más influyente es Silva Sánchez. El Derecho penal, en su planteamiento, protege bienes jurídicos concretos frente a lesiones o puestas en peligro concretas, conforme a criterios de lesividad e imputación individual; el Derecho administrativo sancionador, en cambio, ordena de modo general sectores de actividad, refuerza modelos de gestión sectorial y opera legítimamente con criterios de afectación global o estadística y con lógicas de oportunidad. Cuando el Derecho penal asume esta segunda racionalidad, tipificando delitos de peligro abstracto sin referente lesivo individualizable, delitos acumulativos o meras infracciones de deberes de colaboración con la Administración, se «administrativiza»¹⁰10Silva Sánchez, J.-M., La expansión del Derecho penal. Aspectos de la política criminal en las sociedades postindustriales, 2.ª ed., Civitas, Madrid, 2001, esp. pp. 123 y ss.. Incorpora entonces una racionalidad que no es la suya y que, en expresión de Feijoo Sánchez, constituye una patología que desnaturaliza sus características esenciales¹¹11Feijoo Sánchez, B., «Sobre la "administrativización" del Derecho penal en la "sociedad del riesgo"», en Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Liber amicorum en homenaje al profesor Antonio González-Cuéllar García, Colex, Madrid, 2006. La caracterización de la administrativización como «patología que desnaturaliza las características esenciales del Derecho Penal» se recoge en Lascuraín Sánchez (dir.), Manual de introducción al Derecho penal, cit., p. 83.. En la ribera administrativista, y por motivos inversos, Nieto defendió la autonomía del Derecho administrativo sancionador, que no sería un Derecho penal en pequeño sino Derecho administrativo con lógica propia, cuyas garantías deben construirse desde dentro y no por trasplante mimético¹²12Nieto García, A., Diritto amministrativo sanzionatorio, 5.ª ed., Tecnos, Madrid, 2012. En una línea igualmente crítica con la teoría de la unidad del ius puniendi, a la que reputa hoy innecesaria y aun distorsionadora, Huergo Lora, A., Sanciones administrativas, Iustel, Madrid, 2007..

11El valor de estas tesis debe situarse en su justo plano. No describen el Derecho positivo, que permanece instalado en la indiferencia ontológica y en la libre disposición legislativa de la frontera. Cumplen, sin embargo, dos funciones irrenunciables. Frente al legislador operan como crítica, como dique conceptual frente a la expansión indiscriminada del sistema penal hacia ámbitos que deberían permanecer en la sanción administrativa. Frente al juez operan como directriz hermenéutica, orientando la lectura restrictiva de los tipos situados en la frontera hacia la tutela de un bien jurídico sustantivo y no hacia el simple apuntalamiento de la obediencia a la Administración. El artículo 319 CP pertenece de lleno a esa clase de tipos, y en su aplicación cotidiana la tensión entre ambas racionalidades resulta visible en cada uno de sus elementos.

2.4 Trascendencia de la disputa en el ámbito urbanístico

12Lejos de ser una querella académica, la alternativa entre lectura cuantitativa y cualitativa decide el modo de entender el delito urbanístico. Si la diferencia es solo de grado, el artículo 319 CP no es más que la infracción urbanística grave elevada de rango, y su injusto se agota en la contravención cualificada del mismo parámetro que define aquella, la legalidad urbanística. Si, por el contrario, se exige al injusto penal un plus cualitativo, el delito debe reservarse a las conductas que lesionen materialmente el valor constitucional protegido, que no es otro que el uso racional del suelo, recurso natural al servicio del interés general, en el eje de los artículos 45 y 47 CE, sin agotarse en la desobediencia formal a la normativa o al acto administrativo.

13La jurisprudencia ha optado sustancialmente por lo segundo. Es doctrina constante que el artículo 319 CP no ampara el valor formal o instrumental de la normativa urbanística, sino el valor material de la ordenación del territorio¹³13Sobre la lectura material del bien jurídico del artículo 319 CP, infra, capítulos II y IV; en la doctrina, por todas, Górriz Royo, E., Protección penal de la ordenación del territorio, cit.; en la práctica del Ministerio Fiscal, Circular 7/2011 FGE, cit.. De esa opción derivan tres corolarios que recorren toda la obra y que aquí basta con enunciar. El primero es que la obra alzada sin licencia pero ajustada al planeamiento, esto es, autorizable, resulta penalmente atípica y constituye una mera infracción administrativa; tal es el sentido profundo del elemento «no autorizables» introducido en 2010. El segundo, que la obra amparada en una licencia radicalmente ilegal puede ser típica, porque el acto administrativo no puede otorgar lo que la norma niega; el problema, central en el capítulo III, es de accesoriedad respecto de la norma y no respecto del acto. Y el tercero, que la identidad de fundamento entre infracción urbanística y delito, presupuesto de la prohibición de doble sanción, no puede afirmarse ni negarse en abstracto, pues dependerá de si la concreta infracción aplicada protege el mismo interés material que el tipo penal o un interés distinto, cuestión que el capítulo V examinará con la triple identidad en la mano. La determinación de los sujetos activos del delito, promotores, constructores y técnicos directores en una interpretación que el Tribunal Supremo ha querido deliberadamente amplia para el primero de ellos, participa de la misma lógica material¹⁴14SSTS de 26 de junio de 2001 y de 14 de mayo de 2003, relativas a la naturaleza común del delito y a la determinación de sus sujetos activos, sobre las que se volverá en el capítulo III..

3. La traslación de garantías «con ciertos matices»

3.1 El catálogo común

14La consecuencia operativa de la unidad del ius puniendi es la extensión al ámbito sancionador administrativo, con matices, de las garantías penales sustantivas. Rige en él la legalidad en su triple exigencia de lex praevia, lex certa y lex scripta, si bien con una reserva de ley flexibilizada, pues basta la ley ordinaria y se admite la colaboración reglamentaria siempre que la ley contenga los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones¹⁵15SSTC 42/1987, de 7 de abril, y 132/2001, de 8 de junio.. Rigen la tipicidad y la taxatividad, la irretroactividad de las disposiciones desfavorables y la retroactividad de las favorables. Rige el principio de culpabilidad, con proscripción de la responsabilidad objetiva y admisión de la comisión por simple negligencia¹⁶16STC 76/1990, de 26 de abril, FJ 4.. Rigen la presunción de inocencia, la proporcionalidad, la prohibición de bis in idem y la prescripción como exigencia de la seguridad jurídica. El legislador ha positivizado este catálogo en los artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015¹⁷17Artículos 25 a 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El artículo 31.1 positiviza la prohibición de bis in idem: «No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento»., y ha rodeado su aplicación de las garantías procedimentales de la Ley 39/2015, entre las que destacan, por lo que aquí importa, la vinculación de la Administración a los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes y la presunción de veracidad de las actas de inspección¹⁸18Artículo 77, apartados 4 y 5, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.. En la disciplina urbanística, este marco general se completa con la legislación estatal de suelo y con las leyes autonómicas de ordenación del territorio y sus reglamentos de disciplina, que tipifican las infracciones y regulan las tres potestades cuya distinción resultará decisiva más adelante, la protección de la legalidad, el restablecimiento y la sanción.

3.2 Los matices como zona de fricción

15Dos observaciones se imponen sobre este cuadro aparentemente armónico. La primera es que los matices no son un detalle, sino que configuran un estatuto sancionador administrativo sistemáticamente más débil que el penal. La reserva de ley se relaja. La culpabilidad convive en la práctica con fórmulas de simple inobservancia que rozan la presunción. El estándar probatorio se modula por la presunción de veracidad de las actas. Y la imparcialidad se resiente estructuralmente, pese a la exigida separación entre la fase instructora y la sancionadora, por la integración de instructor y decisor en una misma organización jerárquica que es, además, parte interesada. La contrapartida clásica de que la sanción administrativa no compromete la libertad es real, pero no neutraliza la asimetría, porque en materia urbanística las multas alcanzan cuantías muy superiores a las penas pecuniarias imponibles por el delito y sus efectos económicos pueden ser más gravosos que los de una condena penal suspendida.

16La segunda observación es que esa asimetría genera incentivos cruzados que explican buena parte de la patología aplicativa. A la Administración le resulta más expeditivo sancionar que denunciar, pues gobierna su propio expediente y no gobierna el proceso penal. Para el infractor, ser sancionado puede resultar a corto plazo más benigno que ser penado, lo que alimenta estrategias defensivas orientadas a consumar cuanto antes la vía administrativa para oponerla después, como hecho consumado, a la penal; es exactamente la constelación que dio lugar a la STC 177/1999 y que el capítulo V examinará. Y para el sistema en su conjunto, la notoria ineficacia ejecutiva de la disciplina urbanística, con expedientes que caducan y órdenes de demolición que se acuerdan y no se ejecutan, presiona hacia la penalización, porque el juez penal aparece ante la comunidad como el único actor capaz de restaurar efectivamente la legalidad. En definitiva, la línea que separa ambos sistemas no se mueve únicamente al compás del merecimiento de pena; la mueven también las diferencias de garantías y de rendimiento entre uno y otro. Un estudio de límites que ignore esta economía real de los dos aparatos punitivos describirá el mapa, pero no el territorio¹⁹19Pérez Manzano, M., La prohibición constitucional de incurrir en bis in idem, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001; De León Villalba, F. J., Acumulación de sanciones penales y administrativas, Bosch, Barcelona, 1998..

4. Intervención mínima y proporcionalidad como criterios de reparto

4.1 Fragmentariedad, subsidiariedad, ultima ratio

17El principio de intervención mínima condensa dos exigencias complementarias. La fragmentariedad reclama que el Derecho penal solo reaccione frente a los ataques más graves dirigidos contra los bienes jurídicos más importantes. La subsidiariedad reserva la pena para los casos en que las restantes instancias de control, de la autorregulación al Derecho civil y al Derecho administrativo, fracasan en la protección del bien; es la idea del Derecho penal como ultima ratio del ordenamiento²⁰20Lascuraín Sánchez (dir.), Manual de introducción al Derecho penal, cit., pp. 80-81.. Proyectado sobre nuestra materia, el principio ofrece una lectura histórica inmediata. La tipificación de los delitos sobre la ordenación del territorio en 1995 se justificó, ante todo, por el fracaso constatado de la disciplina urbanística administrativa, incapaz de contener un proceso masivo de ocupación ilegal del suelo. La ultima ratio entró en escena porque la prima ratio había claudicado.

18Conviene, sin embargo, precisar el argumento, porque encierra un riesgo. La subsidiariedad bien entendida no se satisface con la mera inefectividad de la alternativa administrativa. Exige, además, que la conducta merezca pena por su gravedad intrínseca, que es lo que reclama la fragmentariedad. Si la criminalización se funda únicamente en que la Administración no funciona, el Derecho penal se convierte en un sucedáneo coactivo de la buena administración, y esa es una forma de administrativización, funcional ya que no material, tan objetable como la que denuncia la doctrina, pues la pena pasa a ser el instrumento de gestión de un sector, exactamente lo que no debe ser. El diseño correcto del límite material entre infracción y delito, que ocupará los capítulos II a IV, ha de sostenerse por ello sobre la entidad lesiva de la conducta para el bien jurídico, y solo complementariamente sobre el argumento de la eficacia.

4.2 Proporcionalidad y deferencia al legislador

19El anclaje constitucional de la intervención mínima es el principio de proporcionalidad, que somete toda intervención estatal limitadora de derechos al triple juicio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Ahora bien, en materia penal el Tribunal Constitucional ha subrayado que la configuración de los bienes protegidos, de las conductas reprensibles y del tipo y cuantía de las sanciones corresponde a la potestad exclusiva del legislador, que goza de un amplio margen de libertad derivado de su legitimidad democrática, de modo que el control de constitucionalidad se ciñe a los supuestos de desequilibrio patente y excesivo²¹21SSTC 55/1996, de 28 de marzo; 161/1997, de 2 de octubre; y 136/1999, de 20 de julio.. La consecuencia para nuestro tema es clara. La decisión legislativa de castigar penalmente la construcción no autorizable en suelo protegido, coexistiendo con un régimen administrativo sancionador para el resto de las infracciones, es constitucionalmente inatacable en abstracto. El control de proporcionalidad apenas limita el reparto, y el trabajo real de delimitación se juega, de nuevo, en la interpretación, señaladamente la del elemento «no autorizables» y la de la noción típica de obra, y en las reglas de coordinación.

4.3 ¿Intervención mínima como criterio judicial de absolución?

20Resta una cuestión que anticipa el capítulo IV y que conviene dejar planteada desde ahora. En la práctica de las Audiencias Provinciales ha sido frecuente el recurso al principio de intervención mínima como criterio directamente absolutorio en supuestos de obras de escasa entidad formalmente subsumibles en el artículo 319 CP. El Tribunal Supremo ha salido al paso de esa práctica con una advertencia de principio, según la cual la intervención mínima es un mandato dirigido al legislador y no una facultad del juez, que se halla vinculado por la legalidad y no puede dejar de aplicar el tipo por consideraciones de política criminal²²22Así, con toda claridad, la STS 529/2012, de 21 de junio, al sistematizar los criterios de aplicación del artículo 319.3 CP: el principio de intervención mínima se dirige al legislador, hallándose los tribunales vinculados por el principio de legalidad.. La advertencia es correcta en su formulación, pero no clausura el problema, sino que lo reubica. La menor entidad del hecho no puede operar como excusa metalegal, pero sí debe canalizarse a través de la interpretación teleológica de los elementos típicos, desde la noción de obra de urbanización, construcción o edificación hasta la idoneidad de la conducta para afectar al bien jurídico material y el alcance del dolo, que es donde la racionalidad restrictiva de las tesis cualitativas despliega legítimamente sus efectos. Sobre cómo hacerlo con criterios controlables versará el capítulo IV.

5. Recapitulación

21El marco general puede ya sintetizarse. Sanción administrativa y pena canalizan un mismo poder punitivo del Estado, y en materia de suelo esa duplicidad viene ordenada expresamente por la Constitución, que le suma un tercer elemento extraño a la lógica del castigo, la reparación. En el Derecho vigente, delito e infracción se separan por su grado, y dónde pasa la raya lo decide el legislador; las tesis cualitativas no retratan el sistema, pero sirven de correctivo crítico ante el Parlamento y de pauta hermenéutica ante el juez, y en este segundo papel resultan determinantes para entender que el artículo 319 CP tutela un valor sustantivo y no apuntala penalmente la obediencia a la Administración. Las garantías se comparten con matices, y los matices generan asimetrías de garantía y de eficacia que explican tanto la expansión de la tutela penal del suelo como las patologías de coordinación entre ambos sistemas. La proporcionalidad, en fin, apenas limita el reparto legislativo, de modo que el trazado fino de los límites es tarea interpretativa y coordinativa. De ahí el programa de la obra. El límite material, esto es, qué conductas merecen pena, ocupa los capítulos II a IV; el límite garantista, qué puede acumularse, el capítulo V; el límite procedimental, quién decide primero y con qué efectos, el capítulo VI; y la institución en que todos confluyen, la demolición, el capítulo VII.