Los estándares europeos y su aplicación al caso español

1. Planteamiento

1El capítulo anterior mostró que el límite de la intangibilidad disciplinaria del contenido jurisdiccional es Derecho español vigente, con base en la ley orgánica, en una jurisprudencia constante y en la doctrina del propio Consejo. Sobre esa base se superpone otra capa que lo hace todavía más difícil de sortear, porque es también Derecho europeo, elaborado durante la última década frente a las derivas de Polonia, Hungría y Turquía.

2La utilidad del análisis no es meramente argumental. Todo juez español es, en la construcción del Tribunal de Justicia, juez europeo, es decir, órgano llamado a aplicar e interpretar el Derecho de la Unión y, por ello, destinatario directo de las garantías de independencia del artículo 19.1, párrafo segundo, TUE y del artículo 47 de la Carta¹1STJUE de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16. Sobre el principio de no regresión de las garantías de independencia, STJUE de 20 de abril de 2021, Repubblika, C-896/19.. El régimen disciplinario español no se mide solo con la LOPJ, se mide con el estándar que el TJUE elaboró en los asuntos polacos, y ese estándar es parámetro de enjuiciamiento invocable ante la Sala Tercera frente a los acuerdos del CGPJ, fundamento de eventuales cuestiones prejudiciales y, agotada la vía interna, título de acceso a Estrasburgo. El estudio del caso polaco, en definitiva, no es Derecho comparado ilustrativo sino un bloque de legalidad aplicable.

2. El estándar del Tribunal de Justicia

3La doctrina se construyó en una secuencia conocida que basta recordar en sus hitos. La sentencia sobre la asociación sindical de los jueces portugueses estableció el principio, conforme al cual el artículo 19.1 TUE concreta el valor del Estado de Derecho del artículo 2 y obliga a los Estados miembros a garantizar la independencia de los órganos que puedan aplicar Derecho de la Unión²2C-64/16, cit.. El asunto LM llevó ese principio al terreno que aquí interesa al identificar el régimen disciplinario como componente esencial de la garantía, pues un sistema disciplinario utilizable para el control político de las resoluciones contamina la independencia de todo el aparato judicial del Estado miembro³3STJUE de 25 de julio de 2018, LM (Minister for Justice and Equality), C-216/18 PPU., y el asunto A.K. aportó el método de análisis, basado en la valoración conjunta de circunstancias, incluida la apariencia de independencia y el modo de designación del órgano decisor, en diálogo expreso con la jurisprudencia de Estrasburgo⁴4STJUE de 19 de noviembre de 2019, A.K. y otros, asuntos C-585/18, C-624/18 y C-625/18..

4La pieza central es la sentencia de 15 de julio de 2021, Comisión contra Polonia, sobre el régimen disciplinario de los jueces, que condensó el estándar en una regla operativa aplicable a cualquier sistema nacional, el español incluido⁵5STJUE de 15 de julio de 2021, Comisión contra Polonia (régimen disciplinario de los jueces), C-791/19.. El punto de partida es amable con los Estados, pues el régimen disciplinario de los jueces es en sí mismo legítimo y puede constituir un mecanismo para asegurar el buen funcionamiento de la justicia y una adecuada rendición de cuentas, de modo que el Derecho de la Unión no ampara ninguna impunidad judicial. Ahora bien, ese régimen debe estar configurado, en sus tipos, en sus órganos y en su procedimiento, de manera que excluya todo riesgo de utilizarse como sistema de control político del contenido de las resoluciones judiciales, y la expresión es deliberadamente exigente porque no se proscribe solo el abuso consumado sino el riesgo estructural. De ahí que el contenido de las resoluciones, los eventuales errores de interpretación del Derecho, de apreciación de los hechos o de valoración de la prueba, no pueda por sí mismo generar responsabilidad disciplinaria, quedando la responsabilidad del juez por sus decisiones circunscrita a supuestos absolutamente excepcionales y rodeados de garantías reforzadas. La sentencia exige además que el órgano que decide ofrezca garantías de independencia e imparcialidad, también en su composición y designación, y que el procedimiento respete los derechos de defensa y se sustancie en un plazo razonable.

5La jurisprudencia posterior completó el cuadro por dos flancos. El asunto W.Ż. extendió el estándar a las medidas materialmente disciplinarias que no se presentan como tales, traslados, remociones y reasignaciones, cerrando la vía de la sanción encubierta⁶6STJUE de 6 de octubre de 2021, W.Ż., C-487/19. En la misma línea de la sanción encubierta, STJUE de 6 de marzo de 2025, D. K. (Apartamiento de un juez), asuntos acumulados C-647/21 y C-648/21, conforme a la cual la retirada de asuntos a un juez debe basarse en criterios objetivos y precisos y motivarse, para excluir que constituya una decisión arbitraria o una sanción disciplinaria encubierta., y el asunto C-204/21, la sentencia sobre la llamada ley mordaza judicial polaca, declaró contrario al Derecho de la Unión que un juez pueda ser perseguido disciplinariamente por el ejercicio ordinario de su función jurisdiccional, añadiendo que el efecto disuasorio que tal posibilidad proyecta sobre la judicatura es, en sí mismo, una lesión de la independencia⁷7STJUE de 5 de junio de 2023, Comisión contra Polonia, C-204/21..

6Proyectado sobre cualquier sistema nacional, el estándar examina a la vez los tipos, el órgano y el procedimiento. Exige que los tipos no permitan el reproche del contenido decisorio ni sean tan maleables que acaben permitiéndolo por vía interpretativa, que el órgano decisor sea estructuralmente inmune a la influencia político-partidista, empezando por su composición y por el modo de designar a sus miembros, y que el procedimiento no pueda operar, por su mera incoación o prolongación, como un castigo de hecho. Conviene subrayar, además, que se trata de un estándar de riesgo y de efecto disuasorio, no de resultado, de modo que un sistema no queda saneado ante el Derecho de la Unión porque sus procedimientos terminen en archivo, si su configuración permite incoarlos por el contenido de las decisiones.

3. El estándar de Estrasburgo

7La jurisprudencia del TEDH aporta la perspectiva complementaria, la del juez individual como titular de derechos convencionales frente a las medidas que afecten a su estatuto, y a esta obra le interesan sobre todo tres desarrollos.

8El primero se refiere a las garantías procesales del artículo 6 CEDH. Desde el asunto Oleksandr Volkov está establecido que los procedimientos disciplinarios contra jueces quedan, por regla general, bajo el artículo 6 en su vertiente civil, y que el órgano decisor debe satisfacer exigencias de independencia e imparcialidad que un consejo de composición politizada, actuando bajo la influencia del poder, no satisface⁸8STEDH Oleksandr Volkov c. Ucrania, 9 de enero de 2013.. El asunto Ramos Nunes de Carvalho e Sá precisó el correctivo, pues los déficits del órgano administrativo pueden quedar compensados si sus decisiones se someten a un control jurisdiccional posterior de plena jurisdicción que revise los hechos y el Derecho⁹9STEDH (Gran Sala) Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, 6 de noviembre de 2018., y esa es la pieza que la Sala Tercera española invoca, con razón en ese punto, para validar en abstracto el sistema nacional. El Tribunal ha añadido, no obstante, una advertencia de intensidad creciente. Dada la posición del poder judicial entre los órganos del Estado, las medidas que afecten al estatuto o a la carrera de los jueces exigen un escrutinio particularmente estricto, porque a través de ellas puede canalizarse la amenaza a la independencia¹⁰10Línea recogida, entre otras, en los asuntos Grzęda y Żurek citados en la nota siguiente y sintetizada por la jurisprudencia posterior del Tribunal sobre el estatuto judicial..

9Hay una segunda línea que protege el estatuto y la carrera al amparo de los artículos 6 y 8 CEDH. El asunto Baka, sobre el cese anticipado del presidente del Tribunal Supremo húngaro tras sus críticas a las reformas del Gobierno, y el asunto Grzęda, sobre la terminación anticipada y sin recurso posible del mandato de un vocal del consejo judicial polaco, consolidaron el derecho de acceso al tribunal frente a las medidas regresivas sobre el estatuto judicial, mientras que el asunto Denisov fijó los criterios conforme a los cuales tales medidas afectan además a la vida privada del artículo 8¹¹11STEDH (Gran Sala) Baka c. Hungría, 23 de junio de 2016. STEDH (Gran Sala) Grzęda c. Polonia, 15 de marzo de 2022. STEDH Żurek c. Polonia, 16 de junio de 2022. STEDH (Gran Sala) Denisov c. Ucrania, 25 de septiembre de 2018.. El mensaje conjunto es que el juez no es un funcionario a merced de su órgano de gobierno, sino titular de derechos que puede oponerle.

10La tercera línea, en fin, se refiere a la libertad de expresión y al efecto desaliento del artículo 10 CEDH. Los asuntos Kudeshkina, Baka y Eminağaoğlu protegen al juez que se pronuncia sobre el funcionamiento de la justicia y censuran las sanciones cuya severidad o cuyo contexto revelan una finalidad ejemplarizante, tratando el efecto desaliento sobre el conjunto de la judicatura como un elemento autónomo de la vulneración¹²12STEDH Kudeshkina c. Rusia, 26 de febrero de 2009. Baka, cit. STEDH Eminağaoğlu c. Turquía, 9 de marzo de 2021..

4. El asunto Tuleya y el hostigamiento procedimental

11Si hubiera que elegir un solo asunto europeo para ilustrar la dimensión procedimental del problema, sería el asunto Tuleya contra Polonia¹³13STEDH Tuleya c. Polonia, 6 de julio de 2023. Sobre los vicios estructurales de la Sala Disciplinaria y del consejo controlado políticamente, además, Reczkowicz c. Polonia (2021), Dolińska-Ficek y Ozimek c. Polonia (2021) y Advance Pharma c. Polonia (2022)..

12Igor Tuleya era un juez de instrucción de Varsovia señalado por el poder político a raíz del contenido de sus resoluciones en asuntos que incomodaban al Gobierno, entre ellas la que ordenó investigar una votación parlamentaria celebrada de forma irregular por la mayoría gobernante y la que permitió el acceso de los medios a una vista. La respuesta del sistema no consistió principalmente en sancionarle, sino en procesarle disciplinariamente. Diligencias sucesivas, levantamiento de la inmunidad por un órgano, la Sala Disciplinaria, cuya composición dependía del consejo judicial controlado por la mayoría política, suspensión prolongada, exposición pública continua. El TEDH declaró vulnerados el artículo 6, porque la Sala Disciplinaria no era un tribunal establecido por la ley, y el artículo 8, y subrayó que el conjunto de actuaciones, valorado globalmente, tenía por objeto y efecto intimidar al juez y disuadir a los demás, lo que equivale a decir que el hostigamiento procedimental constituía por sí mismo la lesión, sin esperar a sanción alguna.

13La lección doctrinal del asunto está, ante todo, en que el Convenio no espera a la sanción para apreciar la lesión, pues el conjunto de actuaciones disciplinarias, valorado globalmente, puede constituir por sí mismo la vulneración cuando su objeto y su efecto son intimidatorios. Y enseña también que el juez de instrucción de causas sensibles es el destinatario natural de esta protección reforzada, porque sobre él el hostigamiento procedimental produce sus efectos más inmediatos.

5. Los instrumentos no vinculantes

14El estándar jurisprudencial se apoya en un conjunto de instrumentos no vinculantes cuya autoridad interpretativa invocan de continuo los tribunales europeos y que tienen, para una monografía, el valor añadido de la precisión. La Recomendación CM/Rec(2010)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa formula la regla con una claridad que ahorra glosas, pues la interpretación del Derecho, la apreciación de los hechos y la valoración de las pruebas efectuadas por los jueces no deben dar lugar a responsabilidad civil o disciplinaria, salvo en los casos de malicia o negligencia grosera, y los jueces no deben verse obligados a temer procedimientos por el ejercicio de su función¹⁴14Recomendación CM/Rec(2010)12 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre los jueces, su independencia, eficacia y responsabilidades, parágrafos 66 y siguientes.. El Dictamen número 3 del año 2002 del Consejo Consultivo de Jueces Europeos separa expresamente los principios deontológicos del régimen disciplinario y advierte contra la tentación de convertir el error judicial en falta¹⁵15Dictamen número 3 (2002) del CCJE sobre los principios y reglas que rigen la conducta profesional de los jueces, en particular la deontología, los comportamientos incompatibles y la imparcialidad.. La Comisión de Venecia viene repitiendo que los consejos de la judicatura, concebidos como garantía de independencia, se transforman en su mayor amenaza cuando su composición los hace permeables a las mayorías políticas, y que la disciplina judicial exige tipos precisos, órganos imparciales y exclusión del contenido decisorio. El GRECO, por su parte, recomienda a España desde 2013, sin resultado, que al menos la mitad de los vocales del CGPJ sean jueces elegidos por sus pares, precisamente para proteger las funciones sensibles del órgano, la disciplinaria en primer lugar¹⁶16GRECO, Cuarta Ronda de Evaluación, Informe sobre España (2013) y sucesivos informes de cumplimiento., y los informes anuales de la Comisión Europea sobre el Estado de Derecho han venido señalando, en sus capítulos sobre España, la anomalía estructural de un consejo judicial percibido como objeto de reparto entre los partidos¹⁷17Comisión Europea, Informes anuales sobre el Estado de Derecho, capítulos por país dedicados a España, ediciones de 2020 a 2026..

15Si se quiere condensar todo ese material en una formulación manejable, el estándar europeo diría más o menos lo siguiente. La disciplina judicial es legítima y necesaria, pero su objeto son las conductas y no el contenido decisorio, salvo dolo o negligencia grosera declarados con garantías reforzadas, el órgano que la ejerce debe ser estructuralmente inmune a la influencia político-partidista, y el procedimiento mismo, no solo la sanción, puede constituir la lesión cuando genera efecto desaliento. La exigencia orgánica es, según los evaluadores europeos y desde hace más de una década, el punto tradicionalmente débil del sistema español.