Organización y procedimiento

1. La arquitectura de la LO 4/2013 y su promesa incumplida

1El diseño orgánico vigente procede de la LO 4/2013, que reordenó el Libro VIII de la LOPJ y, con él, el reparto interno de la función disciplinaria. La reforma se presentó con una promesa concreta, la de introducir el principio acusatorio y profesionalizar la instrucción del procedimiento disciplinario, que hasta entonces se encomendaba caso por caso a magistrados que la compaginaban con su actividad ordinaria¹1Así lo describe la documentación institucional del propio Consejo sobre la Comisión Disciplinaria y el Promotor tras la LO 4/2013, de 28 de junio..

2La pieza central del nuevo diseño es el Promotor de la Acción Disciplinaria, regulado en el artículo 605, al que corresponden «la recepción de quejas sobre el funcionamiento de los órganos judiciales, la recepción de denuncias, así como la iniciación e instrucción de expedientes disciplinarios y la presentación de los cargos ante la Comisión Disciplinaria». Es un magistrado de la máxima categoría, nombrado por el Pleno, que concentra la fase de investigación y acusación. Decide sobre la incoación, instruye, formula el pliego de cargos, eleva la propuesta. Cumple, en fin, la función que el fiscal cumple en el proceso penal, y su razón de ser fue precisamente separar la tarea de perseguir de la de juzgar en vía disciplinaria. El papel de tribunal administrativo de primera instancia lo asume la Comisión Disciplinaria de los artículos 603 y 604, compuesta por siete vocales, cuatro del turno judicial y tres de juristas, con mandato de cinco años y actuación en composición plena, que resuelve los expedientes por faltas graves y muy graves e impone las sanciones con la sola excepción de la separación, además de conocer de las alzadas contra las resoluciones sancionadoras de los órganos de gobierno interno de los tribunales. Por encima quedan el Pleno del artículo 599, al que se reservan la separación del servicio y las alzadas contra los acuerdos de la Comisión Disciplinaria, y la Comisión Permanente del artículo 602, que concentra el gobierno ordinario del Consejo y, en la práctica que aquí interesa, la toma de conocimiento de los archivos del Promotor y las decisiones de impulso sobre sus diligencias. Los presidentes y las Salas de Gobierno conservan la escala menor, esto es, la advertencia y las sanciones por faltas leves conforme a los artículos 421 y 422.1, con alzada ante la Comisión Disciplinaria.

3Sobre el papel el sistema es razonable. Instrucción técnica separada, decisión colegiada, revisión interna, control jurisdiccional externo. El diseño encierra, sin embargo, un defecto de fábrica que la promesa de 2013 dejó sin resolver, y es que el principio acusatorio proclamado carece de cláusula de cierre. Cuando el Promotor, que es el acusador técnico, concluye que no hay caso y propone el archivo, nada impide al órgano político rechazar la propuesta por mayoría simple, instarle a completar diligencias o mantener abierto lo que el instructor quiso cerrar. Un proceso penal en el que el tribunal pudiera obligar al fiscal a acusar no sería acusatorio, y un sistema disciplinario en el que el órgano de gobierno puede desautorizar sin límite los archivos de su instructor técnico tampoco lo es. Profesionalizar la instrucción sin blindarla se queda en fachada, porque detrás sigue mandando la mayoría de cada momento. De ahí una de las propuestas del Capítulo VI.

4Hay que dejar constancia, además, de un defecto técnico que la doctrina viene señalando y que la práctica sortea sin una base normativa clara. La LO 4/2013 construyó el Libro VIII sin adaptar en paralelo los artículos 422 a 425, que conservan la terminología y el reparto anteriores, con acuerdos de iniciación de la Sala de Gobierno o de la Comisión Disciplinaria, instructor delegado designado caso por caso e informe del Jefe del Servicio de Inspección en el artículo 423.2. La convivencia de dos capas normativas no armonizadas obliga a una interpretación integradora permanente, pues hoy las funciones de iniciación e instrucción las absorbe el Promotor por el artículo 605, y semejante situación es fuente de inseguridad justo en la materia que menos la tolera, el procedimiento sancionador. Refundir ambos bloques es una necesidad técnica previa a cualquier otra reforma²2Sobre los desajustes de la regulación y el llamado exceso de procedimiento, MARTÍN RÍOS, P., «Independencia y responsabilidad disciplinaria judicial. Especial mención a las diligencias informativas», cit..

2. La puerta de entrada. Quejas, denuncias y el Reglamento 1/1998

5El sistema se alimenta por una puerta deliberadamente ancha. El artículo 423.1 admite la iniciación de oficio, por orden o petición razonada de otro órgano, por denuncia o a instancia del Ministerio Fiscal, y el artículo 423.2 dispone que «toda denuncia sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia en general y de la actuación de los jueces y magistrados en particular» sea objeto de informe en el plazo de un mes, con tres salidas posibles, el archivo de plano, la apertura de diligencias informativas o la incoación directa de expediente. El Reglamento 1/1998 canaliza la vertiente ciudadana, con las quejas y denuncias sobre el funcionamiento de juzgados y tribunales, las unidades de atención al ciudadano y la coordinación con el Servicio de Inspección, y contiene la regla de engarce, pues cuando la queja revele hechos que pudieran ser constitutivos de infracción disciplinaria se procederá conforme al artículo 423 LOPJ³3Reglamento 1/1998, de 2 de diciembre, artículo 9.3 y concordantes..

6Esa anchura tiene un valor evidente, el del control social difuso sobre el funcionamiento de la justicia, pero es a la vez la principal vulnerabilidad del sistema, porque la puerta no distingue en origen lo que el ordenamiento obliga a distinguir en destino. Una cosa es la queja por el trato o por el retraso, que es tramitable, y otra muy distinta la queja contra el contenido de lo resuelto, condenada al archivo de plano por el artículo 12 LOPJ y por la doctrina del Capítulo IV. Todo descansa, en consecuencia, en la calidad del primer filtro y en su aplicación uniforme. La doctrina del propio Promotor es en este punto correcta, y sus acuerdos de archivo, señaladamente el de 17 de mayo de 2018 que se estudia en el Capítulo IV, la formulan con cita de la jurisprudencia. El riesgo del sistema no está, pues, en el filtro técnico sino en la posibilidad de su desactivación selectiva por el órgano político, y la respuesta normativa adecuada, un filtro para las quejas conectadas a procedimientos en curso, tendrá que venir en la ley y valer frente a cualquier quejoso, sobre lo que se vuelve en el Capítulo VI.

3. Las diligencias informativas

7Entre el archivo de plano y el expediente, el artículo 423.2 sitúa la figura sobre la que ha girado la crisis de 2026, las diligencias informativas. Su regulación positiva es casi inexistente. La LOPJ las menciona como salida posible del informe inicial y como hito interruptor de la prescripción cuando se notifican, conforme al artículo 416.3, y ahí acaba todo. Carecen de plazo, de un estatuto del afectado, de régimen de publicidad y hasta de un catálogo de actuaciones posibles, anomalía que la doctrina venía denunciando desde mucho antes del conflicto actual, porque unas actuaciones preparatorias sin forma, aptas para interrumpir la prescripción y para sostener en el tiempo una investigación de hecho, se compadecen mal con la seguridad jurídica que el artículo 414 promete⁴4MARTÍN RÍOS, P., cit., en el epígrafe dedicado a las diligencias informativas, su finalidad, la insuficiencia de su regulación, la interrupción de la prescripción y su valor probatorio..

8A ese diagnóstico debe añadirse la dimensión publicitaria. La diligencia informativa, concebida como trámite interno de comprobación, es apta para operar como instrumento de sanción reputacional. Su apertura puede comunicarse, filtrarse o anunciarse, su pendencia mantiene al juez bajo sospecha pública indefinida, y su archivo final llega cuando el efecto sobre el juez y sobre la carrera ya está producido. Compárese con el expediente formal, que tiene instructor con régimen de abstención, pliego de cargos, plazos, defensa letrada, propuesta motivada y recursos. La diligencia informativa no tiene nada de eso, y precisamente por no tenerlo resulta más útil a quien no busca sancionar sino señalar. Por eso la regulación completa que se propone en el Capítulo VI, con notificación, audiencia, plazo máximo, prohibición de publicidad institucional y veto de objeto sobre el contenido jurisdiccional, no debería verse como un refinamiento garantista más, sino como el cierre del principal espacio sin reglas del sistema.

4. El expediente disciplinario. Garantías reales y zonas de riesgo

9Incoado el expediente, el procedimiento de los artículos 423 a 425 ofrece un cuadro de garantías homologable. Instructor de categoría al menos igual a la del expedientado (artículo 423.4), con abstención y recusación por las causas administrativas comunes (artículo 425 bis). Intervención del Ministerio Fiscal y del interesado, con asistencia letrada desde el inicio (artículo 425.1). Pliego de cargos con expresión de los hechos, de la falta y de las sanciones posibles, con contestación y prueba (artículo 425.2), y propuesta de resolución con audiencia (artículo 425.3). Posibilidad de devolución del expediente al instructor, con nueva audiencia, cuando se pretenda una calificación más grave (artículo 425.5). Duración máxima del procedimiento de un año, introducida por la LO 4/2018 (artículo 425.6), y congruencia de la resolución con los hechos de la propuesta, con prohibición de valoración más grave sin retroacción (artículo 425.7). Decisión por el órgano competente según la escala del artículo 421, con la separación reservada al Pleno a propuesta de la Comisión Disciplinaria y audiencia reforzada cuando la decisión se separa de la propuesta del instructor (artículo 422.3). Y un régimen de notificación y recursos, el del artículo 425.8, que reserva al expedientado y al Ministerio Fiscal el recurso administrativo, atribuye al denunciante una posición restringida, pues puede recibir notificaciones y alegar pero solo recurrir en vía contencioso-administrativa, y reconoce legitimación contenciosa a las asociaciones judiciales en nombre de sus asociados con autorización expresa de estos. La resolución es ejecutiva al agotar la vía administrativa, salvo suspensión judicial (artículo 425.9).

10Dentro de ese cuadro hay, con todo, zonas donde el riesgo de un uso torcido se concentra. Pienso ante todo en la suspensión provisional del artículo 424, de hasta seis meses, que la Comisión Disciplinaria puede acordar ante indicios racionales de falta muy grave, con audiencia previa del expedientado y del Ministerio Fiscal y alzada ante el Pleno. Su legitimidad depende por entero del respeto al límite material, porque como los indicios de falta muy grave no pueden consistir en el contenido de resoluciones, según se vio en el Capítulo II, una suspensión cautelar montada sobre quejas de contenido equivaldría al apartamiento del juez por vía gubernativa, exactamente el efecto que el Derecho europeo proscribe, como se verá en el Capítulo V con el asunto W.Ż. Y pienso, en segundo lugar, en la fase de decisión y alzada. Que el mismo colegio de veintiuno, con sus comisiones como manifestaciones orgánicas internas, acumule la desautorización del instructor, la sanción y la revisión será constitucional, según la jurisprudencia examinada en el Capítulo I, pero convierte la composición y las mayorías internas del Consejo en la variable realmente determinante del resultado, y un procedimiento correcto que desemboca en una votación de bloques con voto de calidad es una garantía limitada por la política justo en su tramo final.

5. El control jurisdiccional. El último dique y su alcance

11Los acuerdos del Pleno y de la Comisión Permanente ponen fin a la vía administrativa y son recurribles ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuyo conocimiento corresponde a una sección cualificada presidida por el Presidente de la Sala e integrada por los presidentes de sección (artículo 638.2). La legitimación para impugnar los acuerdos disciplinarios corresponde al expedientado y al Ministerio Fiscal (artículo 638.3 y 4), con la posición restringida del denunciante y de las asociaciones antes indicada. El control es de plena jurisdicción, sobre

12los hechos, la calificación, la culpabilidad y la proporcionalidad, y su efectividad está acreditada, pues la Sala recalifica, sustituye sanciones y anula. Es la pieza que permite al sistema español superar, en abstracto, el examen de la sentencia Ramos Nunes de Carvalho e Sá⁵5STEDH (Gran Sala) Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, 6 de noviembre de 2018. STS 317/2026, FJ 7, que invoca expresamente la existencia de control judicial pleno como elemento diferencial del sistema español..

13Conviene, sin embargo, no convertir el dique en coartada, y para eso hay que mirar sus límites. El control llega tarde, para empezar. La secuencia del caso resuelto por la STS 317/2026, con sanción en 2024, alzada en 2025 y sentencia en 2026, es representativa, y en los usos desviados de la potestad el daño es inmediato y lo produce el procedimiento mismo, con lo que un control tardío repara al juez pero no desactiva el desaliento. El contencioso fiscaliza además acuerdos, mientras que las actuaciones materialmente más lesivas pueden ser las de acceso más difícil o incómodo al recurso, como las remisiones al Promotor, los mantenimientos de diligencias o las tomas de conocimiento, lo que obliga a una lectura generosa del artículo 638.1, sobre actos de trámite que producen indefensión, y de la legitimación del juez afectado, si no se quiere dejar fuera de control la fase decisiva. Queda una última consideración, que enlaza con el Capítulo V. En ese control la Sala Tercera no aplica solo la LOPJ. Aplica también el artículo 19 TUE y la Carta, con la cuestión prejudicial a su disposición, y el canon de la desviación de poder del artículo 70.2 LJCA. El dique, en suma, existe y funciona. Otra cosa es que hasta ahora solo se le haya llevado el último acto del pleito, y buena parte de lo que esta obra propone consiste, precisamente, en llevarle también todo lo anterior.